城市是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標志。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，取得了舉世矚目的成就。常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%；城市人口從1.7億人增至7.5億人；城市數(shù)量從193個增加到653個。但近年來，一些城市建設盲目追求規(guī)模擴張，環(huán)境污染、交通擁堵等城市病蔓延加重。

中共中央、國務院近日印發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，要求把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程。筆者認為，為有效推進城市生態(tài)環(huán)境改善，實現(xiàn)城市綠色發(fā)展，當前亟待推進城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價。

開展城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價應遵循6項原則：

戰(zhàn)略性原則。要體現(xiàn)生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略要求。要借助城市總體規(guī)劃環(huán)評，從城市發(fā)展的戰(zhàn)略角度，基于“五位一體”的要求，對城市發(fā)展的功能定位、發(fā)展目標等實施科學評價。要與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃，城市總體規(guī)劃環(huán)評要與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，切實控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，努力形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調的城市空間開發(fā)格局。
環(huán)境質量與生態(tài)安全導向原則。要堅持環(huán)境質量導向。今后一段時期將是我國改善環(huán)境質量的關鍵期，城市總體規(guī)劃環(huán)評要與區(qū)域環(huán)境質量要求相銜接，從改善城市環(huán)境質量的目標出發(fā)，從空間安排和產(chǎn)業(yè)布局等角度提供支撐。要堅持生態(tài)安全導向。城市總體規(guī)劃環(huán)評要與生態(tài)紅線規(guī)劃相銜接，做好城市生態(tài)安全格局分析，遵循自然規(guī)律，確保城市生態(tài)安全。
全過程介入原則。城市總體規(guī)劃環(huán)評要從城市功能定位、規(guī)劃目標與規(guī)模的確定開始就進行早期介入，對空間布局等規(guī)劃核心內容以及規(guī)劃中交通等專項進行全過程介入，并在規(guī)劃中通過不斷與規(guī)劃編制部門互動，實現(xiàn)過程分析、過程評價、過程建議和過程調整。
規(guī)范性原則。要有規(guī)范的程序，確保城市總體規(guī)劃環(huán)評從方案設計，到組織實施、公眾參與、技術審查、規(guī)劃采納、跟蹤評價等工作程序的制度化、規(guī)范化，避免因人設事。要有科學規(guī)范的技術體系，確?？茖W開展規(guī)劃分析，科學識別評價范圍、主要影響與評價重點，科學確定資源環(huán)境承載力，科學開展環(huán)境影響評價，科學提出相應的減緩建議及措施等，以避免不恰當?shù)脑u價造成對城市發(fā)展的生態(tài)破壞和環(huán)境損害。
約束性原則。要實行最嚴格的環(huán)境管理制度就要建立強有力的約束機制，使城市總體規(guī)劃環(huán)評的評價結果，尤其是對城市發(fā)展的相應約束要求和調整建議能夠真正得到落實，使之成為城市發(fā)展中的硬約束。
公眾參與原則。城市是市民的城市，環(huán)境是市民的環(huán)境，因此，城市總體規(guī)劃環(huán)評要堅持公眾參與的原則。讓公眾有效參與到城市總體規(guī)劃環(huán)評工作中，要求明確公眾參與的途徑，將公眾意見納入評價成果中。
當前，推進城市總體規(guī)劃環(huán)評應做好以下幾方面工作。
首先，完善相關法律法規(guī)。積極推動《環(huán)境影響評價法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的修訂。在《環(huán)境影響評價法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》修訂中，對城市總體規(guī)劃環(huán)評編制的要求作出明晰的規(guī)定，使之成為法定化的程序，使城市總體規(guī)劃環(huán)評報告書成為審查城市總體規(guī)劃的法定文本。在《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中明確規(guī)范城市總體規(guī)劃環(huán)評的程序，使城市總體規(guī)劃環(huán)評從組織實施、公眾參與，到技術審查、規(guī)劃采納都有法可依，并明確各部門和編制單位的相關法律責任和義務。要在法律修訂中明確城市總體規(guī)劃環(huán)評成果的法律地位，明確規(guī)劃環(huán)評文件中減緩措施以及調整建議在規(guī)劃編制中采納與否的法律安排及其責任，使之對城市總體規(guī)劃具有法定的約束力。
其次，完善城市總體規(guī)劃環(huán)評技術體系。一是加強對環(huán)境承載力的基礎研究。環(huán)境承載力是城市總體規(guī)劃環(huán)評的主要理論基礎，因此，要加強對環(huán)境承載力的基礎研究的支持。從城市產(chǎn)業(yè)、人口、能源、環(huán)境治理和區(qū)域角度，著力開展城市大氣環(huán)境容量的量化及調控機理分析，通過空間布局結構以及相應的產(chǎn)業(yè)結構的合理安排，控制污染物排放，切實解決我國當前公眾迫切要求改善的大面積霧霾污染問題，實現(xiàn)城市大氣環(huán)境治理和社會經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。從城市產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境治理和流域的角度，著力開展城市水環(huán)境承載力量化及調控機理分析，解決城市內河黑臭問題，實現(xiàn)城市水環(huán)境改善和社會經(jīng)濟的相協(xié)調。
二是加強對城市可持續(xù)發(fā)展指標體系的研究。城市可持續(xù)發(fā)展指標是規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評的目標體系，是推動城市可持續(xù)發(fā)展的指引。要積極支持相關技術單位，通過認真分析城市可持續(xù)性內涵，識別總體規(guī)劃的可持續(xù)性影響，綜合生態(tài)學、環(huán)境科學、規(guī)劃學和循環(huán)經(jīng)濟等理論，盡早構建科學的可持續(xù)性總體規(guī)劃環(huán)評指標體系，為總體規(guī)劃環(huán)評提供科學的目標體系支持。
三是加速總體規(guī)劃環(huán)評技術導則的研究發(fā)布。目前，我國已經(jīng)發(fā)布《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 總綱》。前期環(huán)境保護部已經(jīng)發(fā)布過《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 城市總體規(guī)劃》（征求意見稿），但是這一導則尚未正式發(fā)布。因此，目前尚缺乏有針對性的技術文件。今后，應加速這一導則的研究和修改完善，盡早發(fā)布實施，為我國城市總體規(guī)劃環(huán)評提供科學的技術規(guī)范，以提升我國城市總體規(guī)劃環(huán)評編制的科學水平。
四是加速總體規(guī)劃環(huán)評審查技術導則的研究發(fā)布。要基于城市總體規(guī)劃及總體規(guī)劃環(huán)評的特點，加緊總體規(guī)劃環(huán)評審查技術導則的研究，盡快發(fā)布實施。這樣，可以使城市總體規(guī)劃環(huán)評的技術審查有章可循，從而有效提升我國城市總體規(guī)劃環(huán)評編制的科學水平，保障城市總體規(guī)劃環(huán)評技術評審的規(guī)范性和技術水平。
第三，完善推動公眾參與的機制。明確在城市總體規(guī)劃環(huán)評中公眾參與的程序設計。讓公眾可以有明確的途徑和方式了解城市總體規(guī)劃環(huán)評開展的信息，了解城市總體規(guī)劃環(huán)評內容，有合理的途徑表達對城市總體規(guī)劃的環(huán)境保護相關意見，從而能夠真正有效地參與到城市總體規(guī)劃環(huán)評中。同時，明確在城市總體規(guī)劃環(huán)評中公眾參與意見的處置要求，出臺鼓勵公眾參與城市總體規(guī)劃環(huán)評的相關政策。
最后，要明確責任追究機制。這是實行最嚴格環(huán)境管理制度的必要懲戒性條件。尤其是對地方各級城市規(guī)劃建設主管部門而言，明確責任追究機制是推動其落實環(huán)境責任的必要手段。只有強調總體規(guī)劃環(huán)評的嚴肅性，總體規(guī)劃環(huán)評的規(guī)范要求才能在總體規(guī)劃的編制實施中得到遵守。只有對違法行為進行有效懲治，讓違法者承擔后果，才能避免在城市總體規(guī)劃的編制實施中存在有禁不止、陽奉陰違等現(xiàn)象。因此，要明確在城市總體規(guī)劃編制和實施中各部門和領導干部的責任追究機制。